A GUINADA NEOLIBERAL DO PERONISMO: A ARGENTINA NA DÉCADA DE MENEM (1989-99)

1.                  Introdução – O Contexto em que emergiu o Neoliberalismo

Se o século XIX foi, como afirmam pensadores como Friedrich Hayek, o “século liberal”, o século XX foi, especialmente entre as décadas de 30 e 70, o “século intervencionista” – ou mesmo “keynesiano”, em se tratando de macroeconomia. As razões para isso são diversas (políticas, econômicas, sociológicas...), mas certamente podem ser analisadas pela perspectiva cultural e ideológica: referimo-nos à ascensão das doutrinas socialistas e social-democratas em detrimento do liberalismo clássico.

Definimos intervencionismo como “economia de mercado obstruída”, ou seja, “o governo não limita suas atividades à preservação da propriedade privada dos meios de produção e à proteção contra as tentativas de violência ou fraude; (...) interfere na atividade econômica através de ordens e proibições” (Mises, 1995, p. 723). Ou seja, esta doutrina prega um papel mais ativo do Estado na gestão da economia, por meio de estímulos, subsídios, taxações, restrições, redistribuição de renda etc.

A idéia de um papel maior do Estado na economia, inicialmente associada a um viés autoritário e nacionalista (mais especificamente, na década de 30, com os regimes nazi-fascistas), após a II Guerra Mundial começou a se compatibilizar com os sistemas democráticos do Ocidente. Na Europa, houve a chamada “Era de Ouro” (1945-1973), na qual o crescimento econômico se associava a um amplo programa de bem-estar social (previdência, seguro-desemprego, assistência social, educação e saúde públicas etc.).

A América Latina não fugiu dessa lógica. Líderes como Juan Perón (Argentina), Getúlio Vargas (Brasil) e Lázaro Cárdenas (México), sob um viés populista[1], também adotaram políticas com este viés intervencionista. Tanto nos períodos democráticos quanto nas ditaduras militares, a tônica foi a mesma: caberia ao Estado, inclusive por meio de empresas estatais (às vezes, não só em “setores estratégicos”), o poder para gerir as atividades econômicas. É o chamado Estado-empreendedor, associado ao nacional-desenvolvimentismo (ênfase no mercado interno e na industrialização) pregado por “think tanks” como a CEPAL.

Porém, as duas Crises do Petróleo (1973 e 1979) expuseram as fraturas desse modelo de desenvolvimento mais autárquico. A excessiva participação do governo na economia revelou-se ineficiente, gerando obsolência industrial, recessão e inflação. A presença de um Estado-empreendedor não necessariamente vinha acompanhada de instituições fortes e estáveis para determinar as “regras do jogo” na economia. Além disso, a crença de que o aumento generalizado dos preços e o desemprego eram inversamente proporcionais (como Keynes e a Curva de Philips afirmavam) foi abalada quando surgiu o fenômeno da “estagflação”.

Também não havia claros benefícios sociais, pois os favorecidos pelas políticas redistributivas já eram parte do “status quo”, e tiveram seus privilégios mantidos com os subsídios e isenções cedidas pelo Estado. Com isso, a desigualdade social disparou em países como o Brasil.

Depois de uma primeira e bem-sucedida experiência no Chile de Pinochet a partir de 1975, na década de 80 o neoliberalismo[2] popularizou-se como orientação para as políticas econômicas. Margaret Thatcher (Reino Unido), Ronald Reagan (EUA) e Helmut Kohl (Alemanha Ocidental) foram alguns dos que aplicaram reformas liberalizantes. A queda da URSS e dos regimes comunistas do Leste Europeu só reforçou a idéia de que a economia de mercado revelava-se uma alternativa mais eficaz para o crescimento e desenvolvimento econômicos.

Em 1989, no auge do ideário neoliberal[3], surgiu o chamado Consenso de Washington, que foi utilizado como diretriz para as reformas econômicas na América Latina. Em que consiste esse receituário? Como foi aplicado na América Latina – mais especificamente, na Argentina? Quais as conseqüências das medidas adotadas? Estas são três perguntas que buscaremos responder ao longo deste trabalho.

Antes de partimos para a exposição propriamente dita, cabe fazer uma ressalva. Concordamos com Paulo Roberto de Almeida quando este afirma que o Consenso de Washington “deve ser entendido exatamente pelo que ele foi, ou é: (...) uma contribuição ao esclarecimento de políticas que ‘deram certo’, não um ‘pacote’ imposto desde o alto” (Almeida, 2008). Em outras palavras, estamos céticos quanto à tese de que ele foi uma imposição do FMI (Fundo Monetário Internacional) e do Banco Mundial aos países latino-americanos. Sendo assim, procuraremos analisar o CW menos como “ingerência” e mais como “recomendações”.

2.                  O que é o Consenso de Washington

Como já dissemos, em Novembro de 1989 foi proposto o intitulado Consenso de Washington. O responsável pelo termo é John Williamson, que, após um seminário de economistas realizado na capital dos Estados Unidos, divulgou no artigo “O que Washington entende por reforma da política [econômica]” uma lista de reformas específicas que julgava necessárias para a América Latina. As 10 medidas propagadas são:

1) Disciplina fiscal;

2) Mudança nas prioridades para despesas públicas;

3) Reforma tributária;

4) Taxa de juros de mercado;

5) Taxa de câmbio competitiva;

6) Liberalização comercial;

7) Abertura ao investimento direto estrangeiro;

8) Privatização de estatais ineficientes;

9) Desregulação de setores controlados ou cartelizados;

10) Direitos de propriedade.

Várias dessas medidas já vinham sendo aplicadas em países como o Chile e México, e os êxitos obtidos justificavam a recomendação delas como forma de solucionar os problemas pelos quais grande parte da América Latina passava. Portanto, o que ocorreu, ao contrário do que boa parte da imprensa da época alegou, não foi uma decisão dos órgãos oficiais de Washington, mas “um consenso puramente acadêmico” (Almeida, 2008).

Com isso, questionamos o mito de que o FMI e os demais organismos econômicos internacionais utilizaram esse receituário para interferir nas políticas econômicas dos países latino-americanos. Como veremos no caso argentino, nem todas foram aplicadas, e algumas foram feitas de forma inadequada. Encarar as dez medidas como “ortodoxia” foi um erro que tanto seus defensores quanto seus detratores cometeram.

É preciso lembrar que o neoliberalismo não é uma “ciência exata”, tampouco uma “estratégia imperialista”, mas apenas uma visão de mundo que, a partir de certos pressupostos (o individualismo metodológico, p.ex.), recomenda certas atitudes e políticas como forma de gerar crescimento e desenvolvimento sustentáveis. O próprio ideário neoliberal é conseqüencialista, ou seja, tem como critério de avaliação de sua eficiência (ou não) os resultados concretos das políticas aplicadas. Em muitos casos, como no Chile, o saldo foi positivo; em outros, como a Bolívia, nem tanto.

Falaremos agora da Argentina, que teve uma das mais polêmicas aplicações das medidas sugeridas por Williamson.

3.                  A aplicação do CW na Argentina de Menem

No final dos anos 80, a Argentina atravessava uma das piores crises de sua história. A hiperinflação e o caos socioeconômico marcaram os últimos anos da presidência de Raúl Alfonsín. A expansão descontrolada dos preços “paralisou a produção, reduziu drasticamente os salários reais e aumentou a miséria e o descontentamento social” (Teubal, 2001, p. 46).

Em meio a esse cenário dramático, a União Cívica Radical (UCR), partido do qual Alfonsín fazia parte, tinha grandes chances de perder as eleições presidenciais para os peronistas (Partido Justicialista). De fato, foi o que aconteceu: o justicialista Carlos Menem, com 49% dos votos, vence o pleito de Maio de 89.

Embora já tivesse uma experiência política prévia (havia sido governador da província de La Rioja por três mandatos), Menem era considerado um “newcomer” político; surpreendeu a muitos que ele tenha superado políticos como o justicialista Antonio Cafiero e o candidato radical Eduardo Angeloz para chegar à Presidência.

Sua eleição, no entanto, não foi um fenômeno isolado: os “outsiders” também estavam chegando ao poder em outros países da América do Sul. No Brasil, por exemplo, Fernando Collor de Mello, lançado por um partido de aluguel, em menos de um ano saltou de 3% nas pesquisas eleitorais para uma vitória com o apoio de 53% do eleitorado, no 2º turno das eleições presidenciais de 1989. No Peru, um ano depois, o até então desconhecido Alberto Fujimori derrotou o famoso escritor (a atual Nobel de Literatura) Mário Vargas Llosa por 56 a 35% dos votos.

Aliás, outra coincidência que Carlos Menem nutre com Fujimori era a ausência de um programa completo de governo: “o discurso político de Menem era vago e emocional” (Casas, 1993, p. 117), prometendo um “salariazo” (aumento considerável dos salários) e uma “revolução produtiva”. O ex-presidente argentino justifica-se dizendo que “sabia perfeitamente que política devia pôr em prática. Mas se dissesse não conseguiria quatro votos” (Idem, p. 118). Que política é essa a que ele se refere? Justamente o diâmetro oposto de tudo que o peronismo até então pregava: as reformas liberalizantes.

Declarando-se a favor de uma economia “popular” de mercado, Menem, já nos primeiros meses de governo, aprovou no Congresso as leis da reforma do Estado e da emergência econômica, o que lhe permitiria, dentre outras medidas, fazer privatizações, abrir a economia argentina para o capital estrangeiro, eliminar restrições e cancelar subsídios. Após algumas dificuldades iniciais, ele conseguiu inflação baixa e dólar estabilizado; como conseqüência, o austral (moeda vigente) teve uma altíssima valorização – o que, por um lado, aumentou as reservas líquidas e, por outro, prejudicou as exportações.

Um fator que favoreceu Menem foi a desarticulação daqueles que poderiam ser seus dois maiores focos de oposição: os sindicatos e os partidos. Aqueles estavam divididos quanto às políticas adotadas pelo presidente; a Central Geral dos Trabalhadores (CGT) não apenas foi incapaz de organizar greves, como também perdeu boa parte de sua influência sobre o Partido Justicialista. Este, por sua vez, estava “com pouca ou nenhuma coesão e freqüentemente com interesses conflitantes” (Casas, 1993, p. 126). Já a UCR estava polarizada entre os social-democratas (como Alfonsín) e os neoconservadores (p.ex., Angeloz). Por último, o partido liberal, a União do Centro Democrático, vivia o dilema entre apoiar Menem (afinal, eles eram defensores da economia de mercado) e ter uma posição mais independente.

Porém, no final de 1990 os problemas voltaram a aparecer; a inflação só foi controlada quando Domingo Cavallo assumiu o Ministério da Economia, no início de 1991, e estabeleceu o Plano de Conversibilidade: 1 dólar valeria 10.000 austrais – e, com a reintrodução do peso, houve a paridade 1:1. Além de um acordo com o FMI (com as famigeradas metas de superávit e financiamento da dívida), foram implementadas a desindexação e a redução das cargas tributárias e das taxas sobre importações. No mesmo ano, a Argentina, junto ao Brasil, o Uruguai e o Paraguai, criou uma zona de livre comércio (e união aduaneira, a partir de 95): o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL).

Os custos sociais, no entanto, foram enormes. A desigualdade de renda aumentou; o desemprego disparou, alcançando, em 1995, a marca dos 18,6% (Teubal, 2001); os cortes nos gastos públicos em educação e saúde prejudicaram a qualidade dos serviços. Para piorar, o “efeito tequila” (crise econômica no México) desestabilizou a economia argentina.

Mesmo assim, Menem foi reeleito, novamente na faixa dos 50% dos votos, usando um argumento que Fernando Henrique Cardoso repetiria três anos depois, em 1998: a estabilidade econômica alcançada. Porém, seu destino foi semelhante ao do presidente argentino, pois o segundo mandato de ambos foi marcado pela impopularidade. A diferença – e que se revelaria crucial – foi que FHC, assim que iniciou o seu 2º mandato, acabou com a paridade cambial. Menem, não.

As conseqüências serão mais bem explicitadas abaixo, mas podemos antecipar que a Argentina atravessou um período delicado no final dos anos 90. Seu sucessor, Fernando de La Rúa (UCR), pecou por ter mantido o regime de câmbio fixo[4], enquanto a economia entrava em colapso. Sua renúncia, em meio às manifestações populares de 2001, foi sintomática.

Agora, para completar a nossa análise, vejamos o que foi feito na Argentina, durante a década de 90, no que diz respeito às 10 medidas presentes no Consenso de Washington:

1) Disciplina fiscal: foi mal-sucedida, pois os déficits das províncias não foram devidamente combatidos. Além disso, o crescimento da dívida pública não foi contido, o que mais tarde, no final do governo de Fernando de la Rúa, levaria ao calote.

2) Prioridades nas despesas públicas: não foi dado enfoque à infra-estrutura e a outros setores estratégicos. Assim como FHC faria depois no Brasil, Carlos Menem gastou maiores esforços políticos em conseguir aprovar a emenda da reeleição.

3) Reforma tributária: foi feita parcialmente, mas a capacidade de “captação” da Receita argentina continuou não sendo suficientemente eficaz.

4) Taxa de juros de mercado: houve a liberalização dos juros, porém vários fatores (desquilíbrios fiscais e a inflação gerando falta de competitividade dos produtos argentinos)  levaram a um progressivo aumento da taxa de juros, o que prejudicou os investimentos.

5) Taxa de câmbio competitiva: “trata-se, provavelmente, da mais eloqüente negação de uma regra tida como essencial pelo autor do CW” (Almeida, 2008), pois o que ocorreu foi justamente o contrário: um regime de câmbio fixo. Em 1991, o ministro Domingo Cavallo aplicou uma medida que só viria a ser revogada dez anos depois. Por corroer as reservas internacionais, dentre outras conseqüências, este foi um dos fatores decisivos para a crise argentina.

6) Liberalização comercial: ocorreu, mas os desequilíbrios cambiais e inflacionários acumulados prejudicaram a competitividade externa, levando ao retorno do protecionismo alfandegário. O MERCOSUL foi um dos mais afetados por esse revés.

7) Abertura ao investimento direto estrangeiro: também foi aplicada, mas a sobrevalorização do peso e a perda de competitividade em função da “âncora cambial” tornaram esta medida inviável.

8) Privatização de estatais ineficientes: de fato foram realizadas as privatizações; na área de telefonia, p.ex. Assim como no Brasil, entretanto, o processo foi feito de forma pouco transparente, com abertura insuficiente à concorrência pública (“jogo de cartas marcadas”) e não foram gerados recursos o bastante para “abater” a crescente dívida pública.

9) Desregulação de setores controlados ou cartelizados: realizada sem o planejamento adequado, de tal forma que surgiram novos monopólios privados em setores sem agências reguladoras;

10) Direitos de propriedade: outro malogro, segundo Paulo Roberto de Almeida: “o ‘capitalismo de compadrio’, a transformação dos sindicatos em negócios rendosos para as máfias nele encasteladas e diversas outras práticas arbitrárias dos agentes públicos continuaram a alimentar um ambiente de negócios pouco propício a um crescimento sustentável” (Idem).

4.                  Conclusão

Verificamos, ao longo desse trabalho, que a crise argentina não foi causada tanto pelas medidas sugeridas pelo Consenso de Washington, mas por questões políticas – tanto estruturais (grupos estabelecidos) quanto conjunturais (êxitos eleitorais e continuidade no poder). A “ortodoxia” econômica foi usada como “testa-de-ferro” para justificar erros e imprudências administrativas do governo Menem.

Não seria exagero afirmar que a paridade cambial não foi mantida por tanto tempo por razões macroeconômicas (afinal, a crise e o endividamento que assolavam países como o Brasil e a Rússia eram visíveis), mas por interesses políticos e até mesmo “medo” da impopularidade que medidas recessivas e austeras causariam. Além disso, a corrupção que assolava a máquina pública foi decisiva para que o neoliberalismo não conseguisse sanar a economia argentina dos problemas cultivados desde os tempos de Perón (1946-55).

“O que os arquitetos do modelo menemista não entenderam é que a condição essencial para que uma abertura econômica funcione bem é que as instituições incumbidas de aplicar as regras e distribuir justiça mantenham uma nítida neutralidade e ajama de modo ético”, pois do contrário, “a política termina por dominar tudo mesmo que o governo não detenha a propriedade direta das empresas” (Llosa, Mendoza e Montaner, 2007, pp. 102-103).

Ou seja, a lição que nos fica é que os problemas argentinos têm maiores raízes na política do que propriamente na economia. Enquanto não se reformarem as estruturas de poder vigentes, acabando com o ranço populista e clientelista que acompanham a Argentina há tantas décadas, será difícil para qualquer tentativa de reforma, seja ela liberal ou social-democrata, alcançar os êxitos desejados.

Referências bibliográficas

ALMEIDA, Paulo Roberto de. “Falácias acadêmicas, 2: o mito do Consenso de Washington”. Revista Eletrônica Espaço Acadêmico, v. 88, p. 19-32, 2008.

CASAS, Juan Carlos. “Um novo caminho para a América Latina”. Rio de Janeiro: Record, 1993.

LLOSA; Álvaro Vargas; MENDOZA, Plínio Apuleyo; MONTANER, Carlos Alberto. “A Volta do Idiota”. Rio de Janeiro: Lexicon, 2007.

MISES, Ludwig von. “Ação Humana”. Rio de Janeiro: Instituto Liberal, 1995.

TEUBAL, Miguel. “From Import Substitution Industrialization to the ‘Open’ Economy in Argentina: The Role of Peronism”. IN: DEMMERS, Jolle; HOGENBOOM, Barbara; JILBERTO, Alex E. Fernández. “Miraculous metamorphoses: the neoliberalization of Latin American populism”. London: Zed Books, 2001.

WILLIAMSON, John. "Depois do Consenso de Washington: Uma Agenda para Reforma Econômica na América Latina". São Paulo, 2003.